Innst. 163 S (2024–2025) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen Dokument 8:38 S (2024–2025) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Mudassar Kapur, Sandra Bruflot, Anne Kristine Linnestad og Charlotte Spurkeland om en gjennomgang av kommunesektorens oppgaver og tilskudd Til Stortinget Bakgrunn I dokumentet fremmes følgende forslag: «1. Stortinget ber regjeringen gjøre en gjennomgang av lovpålagte oppgaver til kommunesektoren. Formålet er å øke det lokale handlingsrommet slik at kommuner og fylkeskommuner får økt frihet til å prioritere og sikre innbyggerne tjenester av høy kvalitet. Det skal også vurderes hvilke oppgaver som kommuner kan løse etter frikommuneprinsippet. 2. Stortinget ber regjeringen oppdatere områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren og komme tilbake til Stortinget med forslag om å innlemme flere tilskudd i kommunerammen.» Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene. Sakens dokumenter er tilgjengelige på sakssiden på stortinget.no. Komiteens behandling Komiteen har i brev av 19. desember 2024 til Kommunal- og distriktsdepartementet ved statsråd Erling Sande bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev datert 13. januar 2025. Komiteen inviterte til muntlig høring i saken torsdag 30. januar 2025, hvor syv høringsinstanser deltok. Opptak av høringen, skriftlige høringsinnspill samt andre dokumenter i saken er tilgjengeliggjort på sakens side på stortinget.no. Komiteens merknader Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, lederen Sverre Myrli, Siri Gåsemyr Staalesen og Terje Sørvik, fra Høyre, Mudassar Kapur og Anne Kristine Linnestad, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Kathrine Kleveland, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Birgit Oline Kjerstad, og fra Rødt, Tobias Drevland Lund, viser til Dokument 8:38 S (2024–2025) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Mudassar Kapur, Sandra Bruflot, Anne Kristine Linnestad og Charlotte Spurkeland om en gjennomgang av kommunesektorens oppgaver og tilskudd. Komiteen viser videre til statsråd Erling Sandes uttalelse om saken av 13. januar 2025. Komiteen sendte også et brev til statsråd Kjersti Stenseng, som svarte i brev av 14. februar 2025. Brevene følger som vedlegg til innstillingen. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Arbeiderpartiet i januar i år tok initiativ til et møte mellom samtlige partier på Stortinget og KS, nettopp for å diskutere det statlige styringstrykket overfor kommunesektoren. Flertallet merker seg at det virker å være tverrpolitisk enighet om utfordringsbildet og behovet for omstilling. Gjennomgang av kommunesektorens oppgaver Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til uttalelsen fra daværende statsråd Erling Sande. Rammestyringsprinsippet er en forutsetning for at kommunene skal kunne levere gode tjenester til sine innbyggere. Disse medlemmer mener at detaljstyring i en viss utstrekning er nødvendig. Det fordrer imidlertid at slike pålegg skjer gjennom lov eller forskrift og i dialog med sektoren. Stortinget vedtok høsten 2024 regjeringens forslag til lovendringer som bidrar til å rydde opp i oppgaveoverføringen til kommunene på andre måter enn gjennom lov og forskrift, jf. Prop. 107 L (2023–2024) og Innst. 23 L (2024–2025). Disse medlemmer mener dette er et riktig og viktig grep for å unngå ytterligere pålegg og styringstrykk. Disse medlemmer erkjenner imidlertid at det statlige styringstrykket over tid er blitt så omfattende at kommunenes reelle handlingsrom er under press. Disse medlemmer viser til at det er et høyt prioritert arbeid for regjeringen å redusere styringstrykket på kommunesektoren og gi kommunene et større handlingsrom på de områdene der det er riktig og hensiktsmessig. Disse medlemmer vil peke på at det pågår arbeider med å gi kommunene større handlingsrom på flere områder. Nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet som åpner for mer differensiering av arealforvaltningen, er nylig vedtatt, i tillegg er det gjort en rekke tiltak for både å forenkle og gi kommunene større handlingsrom i areal- og plansaker og boligsosialt arbeid som letter administrative prosesser og frigjør tid til andre oppgaver. Disse medlemmer viser videre til regjeringens arbeid med frikommuneforsøk. Tolv søknader er valgt ut til å gå videre i forsøksordningen. Ordningen skal evalueres. Disse medlemmer vil understreke at kommunesektoren står overfor store utfordringer i tiden som kommer – utfordringer som stadig økte overføringer til sektoren alene ikke kan løse. Med et økende antall eldre per innbygger i yrkesaktiv alder vil presset på kommunene som en avgjørende leverandør av velferdstjenester bli stadig større. Disse medlemmer vil peke på at Kommunal- og distriktsdepartementet sammen med KS er i gang med å forberede et møte med kommunesektoren for å diskutere utfordringene sektoren står overfor. Disse medlemmer mener det er avgjørende at et omstillingsarbeid for kommunesektoren raskt kommer i gang, nettopp for å sikre den kommunale velferden for fremtiden. Disse medlemmer viser i den forbindelse til at statsråd Kjersti Stenseng i sitt svarbrev til komiteen 14. februar 2025 skriver at hun tar sikte på å orientere Stortinget i kommuneproposisjonen for 2026 om status for Kommune-Norge og regjeringens arbeid for en bærekraftig kommunesektor som er i stand til å levere gode tjenester til innbyggerne også i fremtiden. Komiteens medlemmer fra Høyre vil innledningsvis vise til sitt forslag om en gjennomgang av kommunesektorens oppgaver og tilskudd. Disse medlemmer mener at kommunene må være i stand til å tilby gode tjenester til sine innbyggere. Disse medlemmer mener at det blant annet forutsetter god tilgang på kompetanse og at kommunene har stort lokalt handlingsrom og tydelig myndighet til å ta gode valg sammen med, og på vegne av, sine innbyggere. Disse medlemmer viser til at et godt handlingsrom krever at kommunesektoren ikke kan ha uforholdsmessig mange og detaljerte krav som går ut over muligheten til å innrette de kommunale tjenestene på en best mulig måte. Disse medlemmer merker seg at kommunepolitikere over hele landet har gitt tilbakemeldinger om akkurat dette. De opplever at den totale mengden av krav hemmer det lokale selvstyret, muligheten til å effektivisere driften samt gjøre de prioriteringene de ønsker. Dersom en kommune klarer å effektivisere driften, vil dette frigjøre menneskelige ressurser og økonomiske midler som kan styrke tjenesteproduksjonen. Disse medlemmer viser til at opplevelsen kommunepolitikere har av styringstrykket, samstemmer med de tallene som foreligger på området. Generalistkommuneutvalgets rapport viser nemlig at kommunesektoren har omtrent 450 oppgaver som følger av lov, og minst 550 forskriftsfestede oppgaver. Disse medlemmer opplever derfor at det er en stor støtte i Kommune-Norge for en gjennomgang av krav, oppgaver og øremerkede midler for å øke handlingsrommet lokalt. Disse medlemmer mener at erfaringene fra frikommuneforsøket bør brukes som et utgangspunkt for endringer i kommunesektorens lovpålagte oppgaver. Disse medlemmer viser videre til at flere kommuner har tatt opp behovet for større fleksibilitet knyttet til for eksempel bemanningsnormer. Disse medlemmer viser videre til at kommunepolitikere også tar opp at statlige og regionale myndigheters innsigelser til kommunale planer som utfordrende. Det samme gjelder diverse tilsyn som beslaglegger store ressurser. Her pekes det på et behov for bedre koordinering, slik at summen av innsigelser og tilsyn holdes nede. Disse medlemmer viser videre til høringsinnspillet fra KS, der de skriver at de støtter fullt ut intensjonen i forslaget om å øke det lokale handlingsrommet for kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer viser til at KS allerede har gjort en del arbeid på dette området som bør inkluderes i gjennomgangen representantforslaget tar til orde for. Disse medlemmer viser videre til at det er mange som berøres av kommunenes tjenestetilbud, og det er fornuftig at flere aktører, herunder interesseorganisasjoner og næringsliv, også blir inkludert i arbeidet med en gjennomgang. Disse medlemmer vil understreke at en slik gjennomgang eksempelvis kan utføres av et hurtigarbeidende utvalg. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen legge til rette for at flere kommuner kan gjennomføre forsøk med nye måter å løse sine oppgaver på etter forsøks-/frikommuneprinsippet.» Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet, fremmer følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen igangsette et arbeid med å gjennomgå kommunesektorens oppgaver, med sikte på at kommunene kan løse oppgaver mer effektivt, tiltrekke seg nødvendig kompetanse og øke det lokale handlingsrommet, slik at kommuner og fylkeskommuner får økt frihet til å prioritere og sikre innbyggernes rettigheter og tjenester av høy kvalitet. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget på egnet måte.» Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til KS sine bekymringer for presset kommunene og fylkeskommune er under på grunn av detaljerte lovkrav, forskrifter og rettledere. Disse medlemmer mener det er et problem at statsforvalteren stadig oftere underkjenner kommunenes plan for å oppfylle enkeltvedtak. Disse medlemmer vil høyne terskelen for innsigelser fra staten. Disse medlemmer viser til at da Senterpartiet satt i regjering, gjennomførte regjeringen flere tiltak for å gi kommunene større handlingsrom, slik som i Prop. 107 L (2023–2024), hvor regjeringen presiserte at kommuner kun kan bli pålagt nye oppgaver gjennom lov eller forskrift. Det ble også gjort endringer i de statlige planretningslinjene for areal og mobilitet, hvor man åpnet for mer differensiering av arealforvaltningen med tydeligere utgangspunkt i hvordan kommunen faktisk ser ut. Regjeringen endret også oppdragsbrevet til statsforvalterne, slik at rettlederrollen ble fremhevet. Målet med endringene er at Statsforvalteren og andre statlige etater i enda større grad skal bistå kommunene med å dele kunnskap og delta tidligere i planprosesser. Disse medlemmer mener at detaljstyringen av kommunene ikke kan fortsette. Det vil være umulig å skaffe nok og riktig kompetanse hvis kommunene ikke får større frihet til å prioritere. Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at skal innbyggere få tilgang til gode tjenester, må alle kommuner være i stand til å levere tilpassede tjenester av god kvalitet. Disse medlemmer viser til at når kommuner ikke evner å prioritere primæroppgavene sine, er det nødvendig å ta i bruk øremerkede tilskudd. Dette gjelder blant annet innenfor samferdselsfeltet for å få finansiert tiltak på rassikring samt ta igjen etterslepet på fylkesveinettet, som vil bidra til mer trygghet for dem som ferdes på veiene. Det gjelder også innenfor eldreomsorg, der dette er nødvendig slik at våre eldre får et godt tilbud som bidrar til valgfrihet og omsorg. Disse medlemmer ønsker en større likebehandling av innbyggerne, uavhengig av hvor i landet de bor. Derfor vil disse medlemmer ha statlig finansiering av kjerneoppgaver som helse, omsorg og undervisning, slik at disse tjenestene blir likeverdige over hele landet. Disse medlemmer mener det er en offentlig oppgave å finansiere eldreomsorgen. En god eldreomsorg skal ikke være avhengig av kommunens økonomi, og derfor mener disse medlemmer at kommunene skal fratas muligheten til å nedprioritere dette viktige området. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet vil flytte finansieringsansvaret vekk fra kommunene og over til staten. Disse medlemmer viser videre til at Fremskrittspartiet ønsker valgfrihet i alle offentlige finansierte velferdsgoder. Disse medlemmer mener at staten gjennom stykkprisfinansiering skal ta kostnaden for at innbyggeren skal kunne velge leverandør. Disse medlemmer ser at bemanningsnormer i noen tilfeller kan være uheldig, da det kan bidra til at helheten i tjenestene forsvinner, og at man derfor er mer opptatt av å følge opp normene, selv der en kunne fått høyere kvalitet ved å benytte ressursene annerledes. Disse medlemmer mener det er viktig med en gjennomgang av kommunenes byråkrati og rapporteringsregime med henblikk på å redusere dette. Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en gjennomgang av kommunenes byråkrati og rapporteringsregime med mål om å redusere dette.» Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at tellekant, detaljstyring og stykkprisfinansiering egner seg dårlig i tjenester som er tett på brukerne, og at utstrakt bruk av dette fører med seg økt byråkratisering og behov for kontroll. Stykkprisfinansiering fører til behov for detaljert standardisering som passer dårlig med menneskers ulike behov, og det vil derfor utfordre profesjonell fleksibilitet. Disse medlemmer mener at økt privatisering vil føre med seg økt standardisering, mer byråkrati med detaljerte anbudsprosesser og behov for kontroll, og økt fare for en todeling av velferdstjenestene. En sterk todeling av velferdstjenestene vil undergrave de universelle ordningene, da det vil gi en sterkere kamp om kompetent arbeidskraft. Når en tjeneste blir drevet med mål om å ta ut profitt, vil det gå ut over arbeidstakernes rettigheter og pensjonsvilkår, og til syvende og sist også ut over driften av velferdstjenesten. Disse medlemmer viser til NOU 2024: 17 Kommersielle og ideelle aktørers rolle i fellesskapets velferdstjenester. I oppsummeringen i punkt 7 står det: «Fellesskapets velferdstjenester bygger på at alle sosiale grupper skal ha rett til like gode velferdstjenester etter behov, og at tilbudene ikke baseres på etterspørsel avhengig av økonomisk evne. Utvalget mener det er fare for en utvikling der kommersielle aktører blir viktige premissleverandører for utforming av offentlig finansierte velferdstjenester med et økt kunde- og markedsperspektiv. Den største risikoen ved bruk av kommersielle aktører i velferdstjenestene er etter utvalgets vurdering at dette på sikt vil lede til en mer todelt velferd og økt ulikhet.» Disse medlemmer mener at også kommunesektoren må foreta omstillinger og løse oppgaver på nye måter, men kommuneøkonomien må uansett styrkes også for å realisere omstillinger for å møte morgendagens utfordringer. Disse medlemmer mener det er alvorlig at mange kommuners lokale selvstyre i praksis begrenser seg til å råde over kutt og nedskjæringer. Disse medlemmer har tillit til at de folkevalgte i lokaldemokratiet i kommunene selv vet hva innbyggerne deres trenger mest, derfor er det viktig å styrke de frie inntektene. Disse medlemmer merker seg at statsråd Kjersti Stenseng i sitt svarbrev til komiteen skriver at hun i kommuneproposisjonen for 2026 vil orientere Stortinget om status for Kommune-Norge og om regjeringens arbeid for en bærekraftig kommunesektor som er i stand til å levere gode tjenester til innbyggerne også i fremtiden. Disse medlemmer imøteser dette. Disse medlemmer mener også det er viktig at både Stortinget og regjeringen har god dialog med kommunesektoren, deriblant KS, også i tiden fremover, og disse medlemmer viser til at det både har funnet sted samtaler og er planlagt nye om nettopp problemstillinger som forslagsstillerne tar opp i representantforslaget. Disse medlemmer mener det er svært viktig at ingen bruker- eller pasientrettigheter skal bli svekket som følge av en gjennomgang av kommunesektorens oppgaver. Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens rapport om tjenestetilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne fra 2021. Her ble det påpekt at det ikke var likeverdige tjenestetilbud, og at ulike forhold som bosted, diagnose og alder hadde betydning for hvilken hjelp en mottok. Noe av utfordringen var at kommunene hadde for stort skjønnsmessig handlingsrom. Anbefalingen fra Riksrevisjonen var blant annet å tydeliggjøre vilkåret og rammene for det kommunale skjønnet i konkrete lovbestemmelser, for å unngå for store forskjeller i kommunal variasjon. Disse medlemmer anerkjenner kommunesektorens utfordringer og ser behovet for løsninger som sikrer bærekraftige tjenester. Samtidig kan ikke utfordringene løses ved å svekke rettighetene til sårbare mennesker. Tvert imot viser erfaring at sterke, nasjonale rettigheter er avgjørende for å sikre et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted. Løsningen bør derfor ligge i bedre finansiering, tydeligere veiledning og et styrket samarbeid mellom stat og kommune – ikke i en uthuling av grunnleggende rettigheter. Disse medlemmer frykter at svekkelse av nasjonale regler og retningslinjer også vil svekke rettssikkerheten til personer som ønsker å påklage kommunale vedtak. Når nasjonale krav blir uklare eller erstattes med vage kommunale føringer, blir det vanskeligere for den enkelte å klage, fordi det ikke finnes tydelige standarder å vise til. Statsforvalteren og domstolene vil da ha mindre grunnlag for å overprøve kommunale vedtak, noe som kan svekke klageinstansens mulighet til å rette opp urettferdige beslutninger. Erfaring viser at uklare rettighetskrav ofte fører til langvarige og ressurskrevende klageprosesser, der enkeltpersoner må kjempe mot kommuner med langt større juridiske ressurser. Disse medlemmer viser til at en uthuling av rettigheter også kan gjøre det vanskeligere å føre tilsyn med at tjenestene oppfyller grunnleggende krav. Når nasjonale føringer svekkes, reduseres tilsynsmyndighetenes mulighet til å gripe inn ved mangelfulle tjenester. Dette kan føre til større variasjoner i tjenestekvalitet og svekke beskyttelsen av sårbare grupper, da det blir vanskeligere å holde kommunene ansvarlige for avvik. Disse medlemmer understreker viktigheten av forutsigbarhet for familier som har omsorgsansvar for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dersom kommunene får større frihet til å endre tjenestetilbudet uten klare nasjonale krav, kan familier risikere å oppleve plutselige endringer i hjelpen de mottar, noe som kan skape store belastninger. Disse medlemmer mener at alle skal kunne leve gode liv, uansett hvor mye man har på konto eller hvilket postnummer man har. Kommunene er grunnmuren i velferdsstaten vår. En av de aller viktigste forutsetningene for å gi gode tjenester til innbyggerne er derfor å bedre kommuneøkonomien. Komiteens medlem fra Rødt viser til at Rødt i sitt alternative statsbudsjett for 2025 foreslo å styrke kommunesektoren med over 15 mrd. kroner, hvorav 4 mrd. kroner var foreslått som frie inntekter som kommunene og fylkeskommunene selv kan bestemme over. Områdegjennomgang av øremerkede tilskudd Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddene blir vurdert i arbeidet med de årlige statsbudsjettene. Komiteens medlemmer fra Høyre mener at rammefinansiering av kommunesektoren er et viktig prinsipp. Disse medlemmer viser til at forrige gang det ble gjennomført en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren, var i 2017. Denne viste at det var nærmere 250 tilskuddsordninger, og at det ble gitt 44,4 mrd. kroner til kommuner og fylkeskommuner utenom de frie inntektene. Disse medlemmer mener at rammetilskudd også i fremtiden skal være hovedprinsippet. Det vil imidlertid være situasjoner der øremerkede tilskudd kan anses som mer hensiktsmessig. Disse medlemmer mener at en for stor bruk av øremerkede tilskudd kan hemme det lokale handlingsrommet, i tillegg kan tilskuddsordninger også medføre at administrasjonen må bruke ressurser på å både søke og rapportere på hvordan de omsøkte midlene er brukt. Komiteens medlemmer fra Høyre og Senterpartiet fremmer følgende forslag: «Stortinget ber regjeringen oppdatere områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren og komme tilbake til Stortinget med forslag om å innlemme flere tilskudd i kommunerammen.» Komiteens medlem fra Rødt viser til at konsekvensen av å innlemme flere tilskuddsordninger inn i kommunerammen spesielt vil ramme mindre kommuner. Formålet med mange av tilskuddsordningene er å jevne ut økonomisk risiko for kommunene, særlig knyttet til kostnadsvekst som ligger utenfor deres kontroll. Dette bidrar til å sikre økonomisk forutsigbarhet for kommunene og hindrer at enkeltindivider blir skadelidende på grunn av kommunens økonomiske situasjon. Dette medlem mener derfor at særtilskuddene i hovedsak må forbli utenfor kommunerammen, for å sikre at ressurskrevende tjenester fortsatt kan finansieres på en rettferdig måte. Forslag fra mindretall Forslag fra Høyre og Senterpartiet: Forslag 1 Stortinget ber regjeringen oppdatere områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren og komme tilbake til Stortinget med forslag om å innlemme flere tilskudd i kommunerammen. Forslag fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet: Forslag 2 Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en gjennomgang av kommunenes byråkrati og rapporteringsregime med mål om å redusere dette. Komiteens tilråding Komiteens tilråding I fremmes av medlemmene i komiteen fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Komiteens tilråding II fremmes av medlemmene i komiteen fra Arbeiderpartiet, Høyre og Senterpartiet. Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende vedtak: I Stortinget ber regjeringen legge til rette for at flere kommuner kan gjennomføre forsøk med nye måter å løse sine oppgaver på etter forsøks-/frikommuneprinsippet. II Stortinget ber regjeringen igangsette et arbeid med å gjennomgå kommunesektorens oppgaver, med sikte på at kommunene kan løse oppgaver mer effektivt, tiltrekke seg nødvendig kompetanse og øke det lokale handlingsrommet, slik at kommuner og fylkeskommuner får økt frihet til å prioritere og sikre innbyggernes rettigheter og tjenester av høy kvalitet. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 6. mars 2025 Sverre Myrli leder og ordfører Vedlegg Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.